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街道办事处成拆迁,我们能否与之对簿公堂?

街道办事处成拆迁,我们能否与之对簿公堂?

浏览次数:70 分类:拆迁百问

导读:在征收拆迁和查处违建过程中,街道办事处经常作为强制拆除的实施部门。针对其违法的拆除行为,被征收人在提起诉讼时,街道办事处能否作为行政诉讼的被告参与诉讼呢?本文,笔者将从街道办事处的性质及我国相关法律的规定来分析这一问题,供广大同仁及被征收人参考。

一、街道办事处的概念和性质

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定:“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”

据此规定,街道办事处是特定层级人民政府经批准而设立的派出机关。那么,其所管辖的街道在我国行政区划中处于何种地位呢?我国《宪法》规定,我国的行政区划分为省、市、县、乡四级,街道并不属于其中任何一级。

同时,1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》是到目前为止唯一一部对街道办事处作出具体规定的专门法规,但是其已经失效,无法适用。

由此可见,我国法律对街道办事处的规定仅仅局限于其是如何设立的,并没有一部法律规定其相应的权力。实践中,街道办能担任何种职能、拥有什么权力,只能通过其性质予以推定,并具体结合强制拆除这一实践中高发的事件来加以判断。

二、我国法律对征收主体的规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”

第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

由此看出,市、县级人民政府,房屋征收部门是房屋征收的主体,而申请法院强制执行的主体则是市、县级人民政府。

在上述规定中,街道办事处既不在征收主体之中,也不在申请强制执行的主体之中。另外,街道办事处也并不属于市、县级人民政府设立的房屋征收部门。因此,在这一方面来看,街道办事处并不具有征收拆迁纠纷中的被告资格。

三、法律实务中街道办事处的地位

在实践中,已经有地方性法规明确了街道办事处的行政主体资格。例如2019年4月28日起施行的《北京市城乡规划条例》。

该《条例》第五十八条规定:“市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。街道办事处查处违法建设,可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。”

另外,最高人民法院的相关案例显示,实践中,人民法院已经有将街道办事处作为适格被告的趋势。人民法院审判案件时,可能将街道办事处作为被告,要求其承担强拆法律责任。

在(2018)最高法行申3299号严某某诉漳州市龙文区人民政府(以下简称龙文区政府)房屋行政强制一案中,严某某诉请确认龙文街道办事处强制拆除行为违法。

当事人双方对涉案房屋系被原步文镇政府于2012年5月3日强制拆除,以及原步文镇政府于2016年经批准撤销,并在原行政区域设立步文街道办事处的事实无异议。分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。

法院认为,步文街道办事处作为龙文区政府的派出机关,可以以自己名义独立作出行政行为并承担责任,是本案件适格的被告。确定行政案件的适格被告,既要根据作出行政行为时的名义和身份,也要依据其权力的来源,并结合所依据的实体法律规范,综合判定。

据此,街道办事处在征收实务中是可以作为适格的被告并参与诉讼的。因为,街道办事处作为政府的派出机关,拥有独立的主体地位,并且可以以自己的名义独立作出行政行为并承担责任。

四、街道办事处的被告主体资格

从以上分析看,我国法律并未明确规定街道办事处的权力到底来源于何处。我国行政机关权力的来源,大概可以分为法律法规授权、行政授权、行政机关委托三种。街道办事处既不符合行政授权,也不属于行政委托。

学术界普遍认可的“立法授权说”认为,行为主体必须有行政职权,而该职权来自于立法的授予,并因为行使或不行使此职权而成为行政诉讼的被告;如果行为主体没有立法赋予的行政职权,那么就不符合行政主体的一般身份,也就不可能成为行政诉讼的被告。

结合街道办事处的性质,它作为政府的派出机关,受政府领导,行使政府赋予的职权,并没有立法赋予的职权,不符合行政主体的一般身份,也不是政府确立的房屋征收部门,也就不可能作为行政诉讼的被告。(参见李雪红:《论公法上的派出机关—以上海街道办事处修法为例》,上海社会科学院2017年研究生论文。)([1]李雪红.论公法上的派出机关——以上海街道办事处修法为例 [D].上海:上海社会科学院,2017.)

在明律师最后想指出的是,实践中,大量将街道办事处作为行政征收、行政强制案件被告的情形,可能是司法机关、行政机关希望将矛盾集中在基层并加以解决,出于维护社会稳定的考虑而产生的。但是,这也存在一定的弊端。被征收人希望其权益可以获得最大的保障,所以他们往往希望自己的案件可以在较高审级的法院进行审理。由此就产生了一定的分歧和诉讼难度,这是法律规定模糊而带来的后果。我们从为人民解决问题,维护其合法权益的角度出发,笔者认为,街道办事处并不具有行政征收诉讼主体资格,应当由其上级部门作为被告参与诉讼。

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