自家老宅建猪场，镇政府强拆合法吗？——聚焦设施农用地上的执法权边界

导读：在广西柳州市的乡村，韦某的平静生活在2020年底被一纸公告打破。他于2013年在自家老宅基地上兴建的养殖场，被当地镇政府认定为违建，责令限期拆除。当2021年8月推土机碾过猪舍围墙时，一场关于设施农用地性质与乡镇执法权限的法律较量正式拉开序幕。

焦点一：养殖场是否属于“非农建设”？

镇政府认定韦某违建的核心依据，是其未办理规划审批手续。然而，这一指认忽略了养殖设施的本质属性：

设施农用地的法定地位：自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》明确将“畜禽养殖设施建设用地”归类为“农业设施建设用地”。其核心特征在于服务农业生产，与改变土地性质的“非农业建设”（如建住宅、工厂）存在本质区别。

政策支持的鲜明导向：《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）更是明文规定：“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续”。允许使用一般耕地（避开永久基本农田），且无需耕地占补平衡。韦某的养殖行为，正是国家政策鼓励和保障的范畴。

土地用途未发生根本改变：在老宅基地上建设养殖设施，土地仍服务于农业（养殖业）生产，未转变为住宅、商业或工业用途，不属于《城乡规划法》所规制的需办理建设工程规划许可证的“建设行为”。

结论一：韦某建造养殖棚舍属合法设施农业建设行为，无需办理建设规划审批手续。

焦点二：镇政府是否有权处罚并强拆？

镇政府依据《广西壮族自治区人民政府关于赋予乡镇人民政府和街道办事处农村村民非法占用土地建设住宅的行政执法权的通告》（桂政法【2021】12号）实施处罚和强拆。此授权存在致命缺陷：

授权范围明确限定：该通告赋予乡镇的执法权，仅限于对“农村村民非法占用土地建设住宅”的行为。韦某建设的是养殖场（生产设施），而非住宅（生活设施）。对象性质完全不同，授权条款自然无法适用。

法无授权即禁止：《行政强制法》第十三条确立铁律：“行政强制执行由法律设定。”法律未赋予镇政府针对设施农业建设行为实施行政处罚和行政强制的权力。其作出的《公告》及后续强拆行为，缺乏职权基础，属于超越法定职权的“无权行政”。

结论二：镇政府无权对韦某的设施农业建设行为进行行政处罚，更无权实施强制拆除。

焦点三：强拆程序是否合法？

即使假设镇政府有权（实际无权），其强拆程序也严重违法：

缺失强制执行前提：《行政强制法》第三十四条、第三十七条规定，行政机关强制执行的前提是：依法作出行政决定 -> 当事人逾期不履行 -> 经催告 -> 当事人无正当理由仍不履行 -> 行政机关作出强制执行决定。镇政府仅一纸《公告》后即强拆，跳过了关键的催告、作出强制执行决定等法定步骤。

剥夺救济权利：《行政强制法》第四十四条针对建筑物强制拆除有特殊保护：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这意味着，必须等到起诉和复议期限届满后方可强拆。镇政府未保障韦某行使救济权的期限，程序严重违法。

执行主体错误：法律未赋予镇政府强制执行权（特别是针对非住宅类建筑），其应依法申请人民法院强制执行。镇政府直接实施强拆，属于典型的“以行政权代替司法权”。

结论三：镇政府的强制拆除行为，在实体职权和程序步骤上均严重违反《行政强制法》。

法院判决：确认强拆违法

法院经审理，清晰指出镇政府执法行为的双重违法性：

实体越权：桂政法【2021】12号通告仅授权查处非法占地建住宅，涉案养殖场非住宅，故镇政府无查处职责。

程序违法：镇政府无法律赋予的强制执行权，其强制拆除行为违反《行政强制法》规定。
最终，法院判决：确认镇政府强制拆除韦某养殖场的行为违法。这一判决，捍卫了法律对行政权力的约束，也保护了农业经营者的合法权益。

警示与启示：养殖户如何守护心血？

韦某的胜诉具有普遍警示意义。养殖户和基层执法者都应从中汲取经验：

对养殖户而言：

选址合规是基石：务必了解土地性质。优先利用荒山荒坡、农村存量建设用地（如闲置宅基地）、设施农用地。避开永久基本农田、生态保护红线等禁止或限制建设区域。签订规范的设施农用地协议（涉及流转土地的，需与村集体、农户签三方协议），明确使用年限、复垦责任等。

备案手续不可缺：虽无需规划许可，但需按规定向乡镇政府进行设施农业用地备案。提供建设方案、用地协议、复垦承诺书等材料。取得备案回执是证明合法性的重要凭证。

用途严禁改变：确保设施仅用于农业生产（养殖、种植）。杜绝在设施内建设永久性生活用房或擅自改变为餐饮、住宿、加工等非农用途。

遇拆坚决维权：收到类似《公告》或《限期拆除决定书》，立即咨询专业律师。通过行政复议、行政诉讼等法律途径挑战其合法性。在诉讼/复议期间，强拆行为依法应停止（法律另有规定除外）。强拆现场，在确保安全前提下，尽量拍照录像取证（执法人员、车辆、拆除过程）。

对执法机关而言：

精准把握政策：深入学习国家关于设施农业用地的最新政策法规（如自然资规〔2019〕4号文、自然资发〔2021〕166号文等），准确区分设施农用地与违法建设。避免“一刀切”将养殖场等同于违建。

恪守权限边界：清晰认知法律赋予乡镇的执法权范围（如桂政法【2021】12号仅限于农村非法占地建住宅）。对非授权范围的事项（如设施农业、一般工商业违建），应移交有权机关（自然资源部门、农业农村部门、城管等）或引导当事人通过民事途径解决，切忌越权执法。

严守法定程序：即使对疑似违建，也必须严格遵循《行政强制法》的程序规定：调查取证、作出并送达决定、告知救济权利、等待救济期限届满、催告、作出强制执行决定、公告等。程序正义是实体公正的保障，任何环节的缺失都可能导致行政行为被撤销或确认违法。

韦某案的胜诉判决，如同一柄标尺，丈量出乡镇政府行使执法权的法定边界。它清晰宣告：服务于农业生产的合法养殖场，绝非可以随意拆除的“违建”；法律对行政权力的约束，在广袤乡村同样坚不可摧。在乡村振兴战略深入实施、国家大力保障重要农产品供给的今天，规范设施农业用地管理、保障农业经营者合法权益，是法治的必然要求，也是发展的坚实基础。